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西方國家政府部門人力資源管理對中國的啟示
作者: 教務處 來源: 發布時間: 2008-05-06

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  一、西方國家的公務員制度
  公務員是政府部門人力資源的重要組成部分,是政府部門人力資源管理的中心目標之一。19世紀中后期英美等國公務員制度的建立直至今天,國家公務員制度仍在進行著積極的改革,以求適應歷史的發展。它為政府的改革開辟了道路,成為政府改革的先導。這里,僅以英國和美國兩國為代表介紹一下西方公務員制度的歷史沿革及其基本原則。
  (一)西方公務員制度的基本原則
  從西方,尤其是英美兩國公務員制度的演進狀況,我們不難看到,雖然各個國家的政治、經濟、文化和歷史發展條件不同,在發展與完善的過程中形成了幾種小同特點的制度化模式,但作為現代人事行政管理新形式的公務員制度,它們都脫胎于西方特有的政黨政治,賴以支撐的基本理念和原則卻是十分一致的。
  1、公務員實行相對公平、公開的考試、錄用制度。“公開考試、擇優錄取”是西方各國公務員制度的一個突出特征,也是現代人事制度形成的標志。歐美等國建立公務員制度均由推行考試任用制開始。它是對僅憑社會地位和黨派關系決定用人與否的舊官吏制度的否定。實踐證明,公開考試、擇優錄取有助于政府選賢任能,廣開才路,有助于提高公務員的素質,適應政府工作日益復雜化和專業化的需要,達到提高行政效率的目的。
  2、公務員實行嚴格考核,按功績晉升。這是西方公務員制度的另一項重要內容。實行職務分類的公務員,依據不同工作的不同要求定期接受考核。如對一般工作人員,主要是從工作責任心、工作數量、工作能力、品德等方面來考核;對領導人員,則還要考核指揮能力、組織能力、協調能力等方面。各國公務員的獎懲與升降的程度,一般按考核結果的等級高低決定,堅持功績原則,對個別成績特別好、貢獻比較大的公務員,則不受年限約束,可超級提升。
  3、公務員實行政治中立。所謂政治中立,是指公務員任職期間,在政治生活中保持中立的地位和立場,不得參與某些活動或擔任某些政治職務,如參加競選。它是西方國家兩黨制和多黨制政黨制度的產物。這一原則保證了政府行政系統在各黨派輪流執政的政治環境中保持相對獨立性,避免了官員輪換所造成的工作混亂和官員隊伍動蕩不定,維護了政府行政的穩定。
  4、公務員實行法制管理。公務員法制化管理是有別于傳統人事管理制度的一個重要特征。實行公務員制度的國家都有專門公務員法規,對公務員的權利、義務、地位,以及對權利的保障程序都作了詳盡規定,使公務員職業穩定化,并在法律上得到保障。將公務員管理納入法治的軌道,西方各國比較注重公務員權益保障機構的建立,以維護公務員合法權益。如英國有公務員上訴委員會,美國有功績制保護委員會。
  5、政務官和事務官分途而治。西方政府系統的公職人員通常分為政務官和事務官兩大類。政務官一般由政府首腦任命或由政府首腦提名并經立法機構批準后任命,實行任期制,與政黨內閣共進退。事務官是從事公務工作的官員,通過公開考試錄用,實行職務常任制,根據工作實績決定升降,具有相對的獨立性。
  6、公務員實行高工資福利待遇。實行公務員制度的國家,對公務員都實行比較優厚的工資福利政策,并根據社會發展以及物價水平對公務員的工資待遇進行動態調整,其目的一方面是穩定公務員隊伍,另一方面是通過高薪養廉,讓公務員能夠廉潔奉公,提高i_作效率,更好地為政府上作。公務員工資確定一般都遵從一定的基本原則,如:同工同酬、定期提薪以及根據企業從業人員工資水平來平衡公務員的工資等。

  二、西方國家政府部門人力資源管理的實踐經驗
  伴隨著人力資源管理從私營部門走入政府部門,西方國家政府部門在人力資源管理理論與實踐方面不斷進行革新、探索,形成了一系列規則。對西方國家政府部門人力資源管理的實踐經驗進行總結,有利于我們進一步研究我國政府部門的人力資源管理。
  (一)堅持績效評估規則
  績效化的木質就是進行成本一收益核算。而價格機制發揮作用的前提是對“交易”對象,即公務員和行政管理人員的工作能力和實際成績進行比較準確的考評,以便為政府開出的價碼提供重要的依據。因此,績效考評成了至關重要的行政管理環節和必須廣泛運用的政府部門人力資源開發技術。在新西蘭,績效評估主要用來評價高級文官的工作業績,評估工作主要由相對獨立的國家機構委員會來承擔,評估結果對高級文官的任職、待遇等都有重要影響。藉此,就可以保證使高級文官努力維持一定水平的工作業績。改革后的新西蘭文官制度,執行文官〔高級文官)任期為五年,并沒有自動續任的權利,即使是那些成績優異者也只能再任職三年或去申請政府部門其他職位。如果年度的業績評估令部長感到不滿,部長有權中止合同的執行。在英國,以聘任的方式引入執行機構的執行長官及雇員,有的執行機構則開放民營。在美國,幾乎每個州都在實行績效評估、全面質量管理,它意在改變忽視效果的傳統目標管理制度,強調以顧客服務為目標取向,以公眾的滿意程度作為評估績效的主要標準,從而形成一個重工作結果而不是工作過程的高效率、低費用的工作機制。美國的俄勒岡州、加利福尼亞州及其他州與地方政府自20世紀70年代以來就存在著績效合同的管理方式,且效果甚佳。美國某些州甚至廢除了文官制度,在績效制的基礎上雇傭新工人,其理念是讓政府工作人員像私人雇員一樣努力工作。
  (二)執行市場化規則
  所謂市場化,其本質含義是讓價格機制和成本一收益原則進入到公務員和行政管理人才管理體系中。其主要表現就是公務員和行政管理人才規模要講究交易成本,即其內部協調管理成本不要過于遠離市場交易的成本。因此,西方各國改革所做的一件很重要的事情就是向公眾證明,改革后的管理效率不低于按市場交易原則運行的私營組織,這也是改革后的政府組織獲得合法性的重要途徑。
  1、壓縮政府規模、縮減公務員和行政管理人員隊伍,成為各國文官制度改革的一項共同內容,甚至是一國中各屆政府進行改革所提出的必然措施。在美國,1993年克林頓政府上臺后,就宣布“裁員、節支、高效”的政府機構改革計劃,計劃5年內精簡聯邦政府機構人員25.2萬人,相當于聯邦政府雇員的12%;關閉某些部門設在地方的機構,合并職能重疊的政府機構,使政府成為從20世紀60年代初以來最小的政府。事實上,美國在不到五年的時間內,采取比較靈活的政策,裁減公務員28萬人, 削減了政府部門25萬個職務,為納稅人節省了1370億美元。在英國,1979年,英國文官隊伍總數達732萬人,創戰后最高記錄。撒切爾夫人上臺后,便制定了逐年削減文官總數目標,并在執政10余年間始終沒有放松過這個問題。撒切爾夫人不僅裁減一般文官,而且也敢于對高級文官隊伍動手術。據統計,英國文官改革過程中,公開機構的最高層人員減少了97%,助理次官和高級主管分別減少了129%和45%0 1990年4月撒切爾夫人政府執政結束時,英國文官總數已削減到562萬人,為戰后之最低點。還有一些國家,像荷蘭,在“較少的文官,更好的服務”的思想指導下,把部分機構私有化作為削減政府規模的一個舉措。
  2、改變只靠權威制度的運作來供給公共服務壟斷的制度安排,在實踐中引入競爭機制,以求最大限度地解決官僚決策過程、執行過程中的各種弊端。一些公共服務為了更加適應不同公眾的要求,采取了憑單制度、用者付費制度、合同承包制度等,使政府以四兩撥千斤之術調動了私營機構、非營利組織的社會力量,擴大了政府直接補助的資源,擁有了對公共服務的選擇權,引發了供給者的競爭。            
  (三)貫徹能力主義規則

  對績效的評估自然要延伸到對人的能力的評估,進而開展以提高能力為目標的文官培訓。能力主義成為西方政府部門改革的價值取向。1994年,美國政府組織了由37個部門人員組成的人力資源管理委員會,并委托專門機構從事一系列專門研究,目的是提供成功的人力資源管理模式。這項研究形成的核心觀點是:在一個信息爆炸和技術不斷更新的時代里,成功的組織視人力資源開發為取得高回報的必要投資。報告徹底貫徹了講究效率的成本一收益觀念,并對提高能力的培訓進行了特別的設計,對不同層次甚至不同部門的公務人員需要的工作能力列出了一份清單。在這份清單中,對所有政府工作人員,包括基層管理人員、中層管理人和高層管理人員應具備的基礎能力都作了明確規定。這份清單不僅充分體現了管理主義的指導思想,而且按照政府部門追趕私營部門工作效率的要求與荷蘭殼牌公司人力資源管理部的清單進行對比,結果非常吻合。被許多國家譽為“改革的典范”的新西蘭,從1988年開始就對政府部門的高級文官的管理制度進行了重大改革,如建立旨在培養高級管理人才的人力資源開發計劃。該計劃包括了一系列不同等級的管理培訓課程,但更強調在公、私各種部門任職和學習外國的先進經驗,任命社會精英進入公共機構高層任職,其目的是把最新的思想、觀念和方法引入政府,從而促進政府在管理上的革新。政府提出,新的管理者在符合公共機構的特殊價值的前提下,要像私人企業的經理那樣進行日常的管理,以便提高政府部門的績效質量,增強變革的能力。在一些部門,執行主管開始使用來自私人部門的先進技術進行戰略資源管理。目前,新西蘭所有政府高級職位都向公、私部門的申請者開放。
  (四)倡導放松規制
  績效評估和能力主義使文官管理制度的效率追求成為中心目標,效率成為目標之后,放松規制就是一個必然要求。在用規制控制人力資源管理方面,美國比任何國家更明顯,如一部《聯邦采購法》長達6000余頁,《聯邦人事管理手冊》長達萬余頁。僵化的規則給政府管理帶來了非預期的后果:降低了政府組織的績效,提高了運作成本,并且在許多場合下減少了公務員就業和職業發展的機會。因此,給超負荷的規制消腫,給部門一點自主決策權,成為美國政府部門改革的方向。1993年9月,美國績效評估報告提出了聯邦政府授權雇員去實現結果的基本戰略以及具體的建議。1994年,美國政府廢棄了1萬余頁的聯邦人事規則手冊。此外,英國、新西蘭、澳大利亞的分權化管理改革亦成效顯著。如英國20世紀80年代以來已成立了100多個執行機制,雇傭了70%的公務員,而且政府宣布將把90%的公務員轉到執行機構。這些執行局由行政主管經營,實行經理負責制,政治領導與行政主管簽訂績效合同,行政主管有權確定人力資源等其他方面的內部管理體制,執行機構的人員仍稱文官,但其工作方式、工資待遇和個人收入都發生了變化。必須說明的是,放松規制是相對于“過度規制”而言的。美國的放松規制是政府內部管理制度建設發展到一定階段的產物,是一種旨在探索新的政府責任機制的具有全新思路的制度設計。從另一個角度講,美國的過度規制及其種種表現,說明美國政府管理制度健全、完善,且執行嚴格,遵守規則已經成為公務員的一種內在的價值取向與行為模式,這種境界是許多發展中國家、經濟轉型國家政府管理制度建設追求的目標。深入研究美國為什么能把“依法行政”推到登峰造極(以至物極必反)程度之原因,或許對存在“有法不依”、“執法不嚴”現象的發展中國家有些現實意義。

  三、西方國家政府部門人力資源管理的啟示
  西方的公務員制度經歷了百年的發展,在世界范圍內得到迅速的發展并己日臻完善,許多國家相繼建立了自己的公務員制度,這不僅成為我們現代政府部門人力資源管理的重要依據,也為各行各業人事管理工作提供了以資借鑒的經驗。
  (一)加強立法,將行政人事制度改革納入法制化軌道
  美國自1776年建國以來,進行了十大行政改革,其中戰后的行政改革共有四次,每次改革都是由改革組織委員會提出改革行政機構之方案,后經國會兩院立法并聯合總統共同建立的,因此,他們的行政改革方案本身具有法律的性質,如1978年國會通過了《文官制度的改革法》,使人事制度改革納入法制化軌道,提高了國家公務員的行政素質,抑制了機構和人員的膨脹。回顧我國政府部門改革的歷史,建國后大大小小的行政改革搞了數十次,但總是沒能逃出“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的循環怪圈,原因何在?筆者認為,除了計劃經濟體制的客觀因素之外,一個重要的原因就是政府部門改革法制建設滯后,無法可依。政府部門和公共資源的稀缺性,決定了行政機構因其行使國家公共權力的特殊性有著更強的自我擴張欲望,因此不實行強制性的“封頂式”的組織法,機構和人員的總量很難抑制下來。即使我們的改革曾經取得過階段性的成果,但由于沒有法律將其固定下來,改革成果便很難鞏固。因此為了確保改革的成功,借鑒一下美國的做法,把人事改革納入法制化軌道是很有必要的。
  (二)建立權威性調研機構,以保證改革方案的科學性和可執行性
  縱觀美英政府部門改革的歷史,我們會發現這兩國的改革都非常重視組織領導的權威性。拿美國來說,1993年克林頓政府上臺后,成立了以戈爾為主席的“政府運行評審委員會”,集中了200多名高官和專家,歷經半年多時間調研,提出了《重新塑造政府》的研究報告。調研機關的組成成員都是社會上有名望的、現任的或離任的國會參眾議員、高級政府官員、大學教授和研究機構的知名研究員,以及經驗豐富的私人企業經理和其他管理人員。很明顯,由于他們的背景和經歷比較特殊,除擁有法律賦予的權力之外,他們還具有法定權力之外的影響力。因此,他們了解各界人士對政府行政機構、公務員制度改革的不同要求,由他們相互磨合后提出的方案,不僅具有深厚的可行性基礎,也由于理論(學界)和實踐(政界、商界)的有機結合而具有了重大的科學性基礎。在我國,1982年以前的改革基本上是自上而下以行政命令方式進行的。1982年以后在勞動人事部內成立了國家編制委員會,后又改稱為中央編制委員會,其人員組成仍屬國家公務員序列,由他們提出的改革方案也就只能代表政界的觀點,即使偶爾征求一下學界的意見,但學界的觀點能否被采納決定權仍在政界,企業界的意見更是少有反映。我國政府部門改革方案的科學性和可行性由此也就可見一斑。
  (三)堅持公開、公平的人力資源任用機制
  隨著公務員系統的發展,西方各國考試擇優的范圍越來越廣,如美國近年來在公務員錄用時,一個職位從三個候選人擴大到七個候選人,在機會上開始注重對文官系統內的人與文官系統外的人同等對待,高級職位的人選各國己不局限于高級文官,開始不拘一格,絕大多數職位都向社會公開,將公開、公平作為選拔的必要條件。美國公務員制度為了保證選拔錄用到一流的公務員,在選拔錄用的資格和年齡上沒有加以嚴格的規定,給不同年齡、不同條件的人提供了平等的競爭機會。考試方法也由原來單一的筆試發展為口試、筆試、操作等多種形式。考試內容則從通才向專才過度,對低、中級文官注重專業知識和技能的要求,對高級文官考試則注重廣闊的知識和開闊的視野。隨著知識經濟社會的到來,我國更大的人才競爭壓力也接踵而來。但我國的公務員錄用制度還不夠完善或者說不健全,政府只有少部分職務實行公開競爭考試,大部分還是“人情觀”,籠統的政治考察占了很大比重,能力考核多憑主觀判斷。在使用上,我國公務員缺少嚴格的任期責任制,崗位責任不明晰,因此而使得政府辦事效率低,公務員責任感不強。在公務員選拔上,許多部門對報考者不是對文憑有規定,就是對年齡有要求,這在客觀上剝奪了大部分人的平等競爭權。因此,學習借鑒西方國家在公務員錄用工作中的經驗,應當說對我國的公務員錄用工作很有益處。

 

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